论行政诉讼中规范性文件的合法性审查

作者：章剑生  

    摘要:  作为一个独立的行政诉讼请求，对规范性文件一并提起合法性审查必须具备请求主体、请求客体、请求内容和请求期限等四个要件。法院对规范性文件审查是合法性审查，不涉及合理性审查。合法性审查包括主体（职权）合法、程序合法和内容合法；在内容合法中，不涉及对规范性文件所据的“事实问题”的审查。对于被认定为不合法的规范性文件，法院的决定效力仅限于本案不适用。
    关键词:  规范性文件，合法性，行政诉讼

一、引言
自《行政诉讼法》实施以来，在法院审理行政案件“依据法律、法规，参照规章”之学说或者规范意义中，规范性文件（俗称“红头文件”）并没有法律地位。1999年最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第62条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”这一司法解释为“其他规范性文件”在司法审查中确立了应有的法律地位。2004年最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”2008年最高法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》规定：“在对规范性文件选择适用和对具体行政行为进行审查时，充分考虑行政机关为应对紧急情况而在法律框架内适当采取灵活措施的必要性，既要遵循法律的具体规定，又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题。对于没有明确法律依据但并不与上位法和法律原则相抵触的应对举措，一般不应作出违法认定。”2009年最高法院《关于裁判文书引用法律法规等规范性文件法律文书的规定》第6条规定：“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”但是，上述多个司法解释对于原告能否主动提请法院审查规范性文件的问题，一直没有作出肯定或者否定的意见。
《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”对于这一规定，有一种权威观点评介说：“允许由法院对规范性文件进行附带审查，是社会进步的标志。”{1}这个评介虽然抽象、简洁，倒也十分中肯。但作为一种新的行政诉讼制度如何落地，一方面有待于法院、当事人之间的共同协力；另一方面也需要我们在学理上作一些探讨，厘清这一行政诉讼制度的机理以及边界。基于此，本文拟对此尝作探讨，以期对实务有所指引。
二、规范性文件合法性审查的诉讼请求要件
“不告不理”的诉讼原则给法院框定了一个消极、被动的中立形象。也就是说，在开启法院诉讼程序时，需要有人（即原告）向法院提出一个诉讼请求。但法院不是一个如同超市那样可以自由进出的公共场所，因为法院可以用来支持诉讼程序运转的资源是有限的。为此，诉讼法要为每一个具体诉讼请求设置相关的要件，只有诉讼请求具备要件后，诉讼程序才能被开启。
最高法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第2条明列：“请求一并审查规章以下的规范性文件”是行政诉讼的“具体的诉讼请求”之一。基于行政诉讼原理和《行政诉讼法》相关的规定，这一“具体诉讼请求”的要件应该是请求主体、请求客体、请求内容和请求期限。
（一）请求主体
请求主体要解决的问题是，谁有权请求法院对规范性文件作合法性审查。如果我们把《行政诉讼法》第53条简化为：“公民、法人或者其他组织……在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，那么这个答案就十分明确了，即请求主体是行政诉讼原告。关于行政诉讼原告资格，《行政诉讼法》第25条第1款已有明确规定[1]，这里不作赘说。
第三人是否可以请求法院对规范性文件作合法性审查，《行政诉讼法》和最高法院的司法解释都没有作出明确规定。最高法院《适用解释》第20条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”这是一条关于行政诉讼原告请求法院对规范性文件进行合法性审查时间节点的规定，相较于《行政诉讼法》第53条的规定，它对“在对行政行为提起诉讼时”作了延伸性解释。也就是说，在“第一审开庭审理前”或者“法庭调查中”两个时间节点中，只要符合法定条件，原告仍然有权请求法院对规范性文件进行合法性审查。基此，本文认为，在这两个时间节点中，因第三人已经进入了行政诉讼程序，且第三人具有原告的法律地位，在行政诉讼中有独立于原告的利益需要获得诉讼保护。所以，从保护第三人合法权益这一诉讼目的看[2]，赋予第三人有请求法院对规范性文件作合法性审查之权利，不悖于行政诉讼的立法目的。
（二）请求客体
请求客体要解决的问题是，哪些规范性文件可以被法院作合法性审查。根据《行政诉讼法》第53条的规定，请求客体是“行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”。对于这一规定，本文分以下几个问题逐一讨论。
1.可以被审查的规范性文件制定主体限于“国务院部门和地方人民政府及其部门”。也就是说，并非所有的规范性文件都可以被审查。当然，除“国务院部门和地方人民政府及其部门”外，法律、法规和规章授权组织制定、发布的规范性文件也属于请求客体，这个结论是可以从《行政诉讼法》第2条第2款推导出来的。[3]国务院制定、发布行政法规以外的决定、命令，不属于《行政诉讼法》第53条规定的“规范性文件”。党委或者党委与政府联合发布的规范性文件，不宜从请求范围中排除出去。因为，一旦将这类规范性文件排除在请求客体范围之外，行政机关就可能会通过这个途径制定、发布可以作为行使行政职权依据的规范性文件，从而架空《行政诉讼法》第53条的规定。在《行政诉讼法》（1989）之下，对行政机关作出行政行为依据的党委文件，法院对其进行合法性审查的个案也并不少见。如在佛山市南海区狮山镇人民政府等诉欧玉龙行政处理决定纠纷案中，法院经审查后认为：“上诉人还主张根据中共佛山市南海区委员会南发（2008）11号文件第四条第（三）项的规定，被上诉人属于非婚生育的子女，不应具备农村集体经济组织成员资格。经查，由于《广东省人口与计划生育条例》第48条对违反计划生育的人员在农村股份合作制分红及其他福利待遇的享受方面的限制已经作出了规定，南发（2008）11号文对被上诉人权益的限制超出了《广东省人口与计划生育条例》的规定，与上位法相冲突，该规范性文件在本案中不应适用。”[4]
2.规范性文件必须是被诉行政行为的依据。也就是说，即使属于“国务院部门和地方人民政府及其部门”的规范性文件，若不作为被诉行政行为依据的，就不属于请求客体的范围。由此也排除了行政相对人对规范性文件单独提起行政诉讼的可能性。基于《行政诉讼法》第53条“在对行政行为提起诉讼时”之规定，本文推断立法的本意是，请求客体是在行政机关作出行政行为时告知原告依据的规范性文件，如它在行政决定书被引用，原告收到行政决定书后即明知的规范性文件。这种情形本文姑且称之为“显性依据”，即行政机关在作出行政行为时向行政相对人明示的规范性文件。由于行政机关作出行政行为时不明示规范性文件并不一定会导致行政行为违法，所以，在原告提起行政诉讼之后行政机关可能还会提供其他规范性文件来证明被诉行政行为的合法性，故最高法院《适用解释》第20条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”根据这一规定，针对被告在答辩或者法庭调查中提出的作为被诉行政行为依据的规范性文件，原告也可以请求法院一并审查。因这种规范性文件通常不在行政决定中引用，本文称之为“隐性依据”，即行政机关在作出行政行为时未明示的但在诉讼过程中出示的规范性文件。
（三）请求内容
根据《行政诉讼法》第53条规定，认为“不合法”是原告提起一并审查规范性文件请求的法定理由，基此，本文将请求内容界定为规范性文件合法性审查是符合本条立法要旨的。依照通常的理解，这里的“不合法”是规范性文件与法律、法规和规章等上位法相抵触，即所谓的“法律问题”。对此，无论是学理还是实务应该是没有争议的。
（四）请求期限
固定原告的诉讼请求是诉讼得以顺利展开的前提。也就是说，只有在原告诉讼请求被固定之后，被告才能有针对性地进行答辩，法院审判权才能有可以审判的对象。对此，法律就需要规定原告提出诉讼请求的提起期限。关于规范性文件一并审查请求提起的期限，主要涉及到以下几个问题：
1.《行政诉讼法》第53条规定，原告在对行政行为提起诉讼之时，如果认为被诉行政行为依据的规范性文件不合法的话，可以一并提出对其进行合法性审查请求。这里的“在对行政行为提起诉讼之时”之规定，应当解释为原告在提交诉状时，把规范性文件一并审查作为一个诉讼请求提出。这是一个一般性规定。从最大限度保护原告规范性文件一并审查请求权，还需要考虑诉讼开始之后赋予原告对规范性文件一并审查请求权的必要性。对此，最高法院通过司法解释延长了原告行使规范性文件一并审查请求权的期限。
2.最高法院《适用解释》第20条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”这可以分两种情形：（1）原告收到被告答辩材料之后，发现被告还提供了在行政行为作出时没有明示的规范性文件，若原告认为其不合法，应当在第一审开庭审理前提出。“第一审开庭审理前”可以解释为原告在一审法院开庭之前可以与行政诉状分开提出规范性文件一并审查请求。对“第一审开庭审理前”时间节点界定有两种方法：一种是根据《民事诉讼法》第82条第2款的“期间以时、日、月、年计算”规定，以法院开庭通知时间为准；另一种是从给被告“合理时间”答辩的角度，由法院在个案中决定“第一审开庭审理前”的时间节点。（2）有正当理由的，原告也可以在法庭调查中提出规范性文件一并审查请求。这包括两种情况：一种是原告有正当理由，没有在对行政行为提起诉讼之时或者在第一审开庭审理前提出的；另一种是被告在法庭调查中出示之前没有告知原告的规范性文件的。在这两种情况下，原告都可以在法庭调查中提出规范性文件一并审查请求。{2}
三、规范性文件合法性审查的基准：合法性
法院对规范性文件审查，奉行合法性审查原则。这既有宪政上分权原则的支持，也有司法权不能胜任的因素。通常，法院可以从以下几个方面对规范性文件作合法性审查。
（一）主体合法
根据《宪法》及相关法律规定，行政机关有权在其法定职权范围制定、发布规范性文件，通常这些规范性文件也是行政机关作出行政行为的依据。因法律、法规和规章授权组织具有与行政机关相同的法律地位，因此，法律、法规和规章授权组织也是《行政诉讼法》第53条规定的“规范性文件”的制定、发布主体。
《政府信息公开条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”根据这一规定，“公共企事业单位”有权制定有关政府信息公开方面的规范性文件，在政府信息公开诉讼中，这类有关政府信息公开的规范性文件也是《行政诉讼法》第53条规定的“规范性文件”。
（二）程序合法
有关规范性文件制定程序的规定，各地人大的地方性法规或者政府的规章都有一些规定，如《湖南省行政程序规定》第3章第2节专门设有“制定规范性文件”。国务院2010年《关于法治政府建设的决定》要求“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。”这是国务院对各级行政机关制定、发布规范性文件程序提出的比较系统、完整的程序性要求。但国务院这个要求可否在行政诉讼中作为对规范性文件作程序合法性审查的标准，在实务中尚未达成共识。
在现行法律体系中，《规章制定程序条例》应该说可以作为对规范性文件程序合法审查的依据。《规章制定程序条例》第36条规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。”也就是说，法院可以在行政诉讼中参照《规章制定程序条例》对规范性文件程序是否合法进行审查。《规章制定程序条例》第2条第2项规定：“违反本条例规定制定的规章无效。”法院也可以根据这一规定，对规范性文件违反程序作出法效果判断。当然，也有观点认为：“法院对规范性文件的附带审查只宜审查制定机关是否具有相应职权以及规范性文件的内容”，因为“法院对规范性文件的审查是附带性的，因其是行政行为的作出依据而受审查。而行政行为依据的显然是规范性的内容，而并非规范性文件的程序。”{3}笔者认为，这个观点值得商榷，原因是：第一，其限缩了《行政诉讼法》第53条和第64条中的“不合法”内容，即限于实体不合法，但限缩理由陈述不充分；第二，其隔断了程序违法可能对实体内容产生的影响，有违反《行政诉讼法》第70条第3项法理之嫌。坚持对规范性文件制定、发布程序的合法性审查，既必要也可行。
（三）内容合法
内容合法，是指规范性文件在内容上不违反上位法的规定，即不抵触上位法。{4}没有法律、法规和规章的依据，规范性文件不得有减损公民、法人和其他组织法定权利，增加其法定义务的规定。[5]至于如何判断“相抵触”，笔者认为可以参照最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中列出的7种情形，这里不作论述。对于规范性文件合法性审查是采用“整体审查说”还是“依据审查说”，从行政诉讼制度设计以及《行政诉讼法》第53条内容看，采用“依据适用说”是更妥当的。实务中也是如此，如在方才女诉淳安县公安局行政处罚案中，法院认为《消防执法问题批复》第五条的合法性。“从内容来看，该条是对居住的出租房屋能否视为《治安管理处罚法》第三十九条规定的‘其他供社会公众活动的场所’的解释。由于‘其他供社会公众活动的场所’为不确定法律概念，其内容与范围并不固定，并且承租人具有较高的流动性，已与一般的居住房屋只关涉公民私人领域有质的区别，已经构成了与旅馆类似的具有一定开放性的公共活动场所。对于此类场所的经营管理人员，在出租牟利的同时理应承担更高的消防安全管理责任。因此，该第五条规定之内容与《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条规定并不抵触。”[6]
需要进一步论证的是，这里的“不合法”是否要涉及规范性文件的“事实问题”？我们知道，行政机关作出一个行政行为，除了主体（职权）[7]、程序合法之外，还需要事实和法律（广义上）备齐；若没有事实，则该行政行为将被法院以“主要证据不足”撤销或者确认违法。那么，对于规范性文件的“不合法”是否如同审查行政行为一样，需要审查事实问题吗？如杭州市交通局发布的《杭州市客运出租汽车驾驶员服务资格证管理办法》第7条规定：“符合下列条件，可以向经营所在地的市、区、县（市）客运出租汽车管理机构报名，参加服务资格业务培训和考核。《服务资格考试合格证书》的有效期为三年。……（四）持有杭州市公安机关交通管理部门核发的机动车驾驶证和DIC卡，以及杭州市、区、县（市）公安机关交通管理部门证明的‘三年内无重大以上交通责任事故’记录。”若A因有三年内重大以上交通责任事故的记录，其服务资格证申请被行政机关驳回，A不服，在针对驳回决定提起行政诉讼时，A一并提请法院审查这一规范性文件中第7条第4项规定的合法性。在法院审查过程中，这个请求可能会牵涉出“三年内无重大以上交通责任事故记录”才能从事客运出租汽车服务的事实依据是什么？进一步追问的事实问题可能还有“为什么是‘三年内’”等等？这个问题的答案，可能要从行政决定和规范性文件之间质的差异性中才能找到。
行政机关制定规范性文件，其思考模式是“手段-目的”，它不同于行政决定的“要件-裁量”。在“手段-目的”中，规范性文件制定背景的事实并非是行政机关采用何种手段的证据；采用何种手段来达到目的（行政任务），更多的是行政机关基于政策性考量而作出的一种选择，而这种政策性考量是司法（主观上）难以作出评判的。如上述“三年内无重大以上交通责任事故记录”要件的设置，若有“数据”（事实）支持或许更有说服力，但是，没有它并不能否定这个要件的合法性，有时，常理、常人认知或许具有同样的说服力。法院在论证规范性文件是否与上位法抵触过程中，是否需要借助于“事实”？或许，在我们的观念中，制定规范性文件不需要“事实”支持，虽然实务中为制定规范性文件，行政机关会作一些调查或者举行座谈会等方式，获得一些“事实”来支持制定规范性文件，但是，这些事实对于规范性文件的制定机关来说并没有约束力。
审判权，本质上是国家对个案争议的一种判断权。对规范性文件的合法性，审判权是否也可以作出判断，在现行法律框架内是有法律依据的，如前述提及的最高法院几个司法解释。这种解决个案争议的判断权，在涉及规范性文件时有判断它是否与上位法相抵触的权限（法律问题），对规范性文件本身所依据的“事实问题”是否在它的权限范围之内，并没有明确的规定。从行政机关为制定规范性文件而收集的事实不具有约束规范性文件制定权角度看，在行政诉讼中不审查规范性文件是否有事实或者事实是否充分等，也是一种较为妥当的司法政策性选择。
四、规范性文件合法性审查的其它相关问题
（一）理由说明
如果被告同时又是制定、发布规范性文件的行政机关，那么，它可以在答辩时一并就制定、发布规范性文件的合法性向法院陈述；在制定、发布规范性文件和作出被诉行政行为主体不同时，从法院全面审查规范性文件的要求看，通知制定、发布规范性文件机关就“合法性”作出说明也是十分必要的。法院透过行政机关就规范性文件的合法性所作出的理由说明，为其审查规范性文件合法性提供相关的资料。如在方才女诉淳安县公安局行政处罚案中，“对于方才女请求对被诉处罚决定依据的相关规范性文件一并进行合法性审查问题。为明确审查的范围，本院在征求双方当事人意见的基础上，确定本案所审查的规范性文件范围是浙江省公安厅制定的《消防安全要求》第七条、第十四条，以及《消防执法问题批复》第五条和杭州市公安局制定的《消防安全法律适用意见》第八条。由于杭州市公安局制定的《消防安全法律适用意见》第八条系重复《消防执法问题批复》第五条之内容，因此本院向浙江省公安厅发出通知，要求其对制定的上述两规范性文件相应条款的合法性作出说明。收到该通知后，浙江省公安厅及时予以回应，并作出书面说明。”[8]根据制定机关的说明，法院对“依据”的合法性作出了逐一评判。当然，制定、发布规范性文件的行政机关在法院指定时间内不作出理由说明，不影响法院对规范性文件的合法性审查。
（二）排除适用
若认为被诉行政行为所依据的规范性文件不合法，那么，法院应当它“不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明”。这里可分解为两层意思：（1）排除不合法的被诉行政行为依据在本案适用。也就是说，法院一旦认定被诉行政行为所依据的规范性文件不合法，应当在裁判文书中明确宣布该规范性文件不能作为支持被诉行政行为合法性的依据，即个案排除适用，而不能宣布无效或者撤销。其实，由法院直接宣布不合法的规范性文件无效或者撤销，并非（主观）不能，《行政诉讼法》的规定或许是现有政治框架中立法政策的最好选择。用《宪法》规定县级以上人大常委会有权撤销本级人民政府不适用的决定和命令，县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销工作部门和下级人民政府不适当的决定，作为“人民法院不宜直接判决撤销不合法的规范性文件”的理由，并不充分。{5}因为，这里的“决定和命令”并不限于规范性文件，也包括基于个案作出的行政行为，若这种理由成立，那么行政诉讼撤销行政行为也是“不宜”了。（2）将认定规范性文件不合法的理由在裁判理由中加以阐明。阐明理由是裁判的题中应有之义，故最高法院《适用解释》添加了这一要求。
（三）处理建议
在规范性文件被确认不合法之后，作出生效裁判的法院应当向制定、发布规范性文件的行政机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级政府或者上一级行政机关。规范性文件不合法，仅仅失去了它在本案中适用性，它的效力并没有因本案的裁判而产生影响。也就是说，只要制定的行政机关不依职权撤销它，行政机关仍然可以把它作为作出行政行为的依据之一。为了整合法规范体系的一致性，法院应当建议规范性文件制定机关作出处理。收到建议的行政机关应当将处理的结果及时回复法院，这也是一种对法院的司法尊重。
五、结语
作为一项新的诉讼制度，对规范性文件一并作合法性审查或许将为今后的宪法诉讼积累经验。在法治框架内，若作为被诉行政行为依据的行政法规、规章不合法的，原告同样可以一并要求法院合法性审查；法院对于不合法的行政法规、规章同样也可以不作为认定行政行为合法的依据，并建议依照法院的意见作出处理。这样的推理是符合《行政诉讼法》第1条的立法要旨的。假以时日，我们就可以将法律提交到《宪法》面前去——设立宪法法院是它的前提——接受合宪性审查。这样的法治愿景是十分诱人，虽然还较远，但并非不可等待。

注释:
[1]《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
[2]行政诉讼法》第29条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”
[3]《行政诉讼法》第2条第2款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”
[4]广东省佛山市中级人民法院《行政判决书》（[2014]佛中法行终字第168号）。
[5]《立法法》第80条第3款规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”《立法法》第82条第6款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”
[6]浙江省杭州市中级人民法院《行政判决书》（[2015]浙杭行终字第254号）。
[7]如在安徽华源医药股份有限公司诉国家工商行政管理总局商标局商标行政纠纷一案中，法院认为：“商标局是制定《新增服务商标的通知》第四条关于过渡期的规定的形式意义上的合法主体，但其制定《新增服务商标的通知》第四条关于过渡期的规定超越了其法定权限，该规定在内容上也不符合《商标法》第三十一条的规定，鉴此，本院审判委员会作出如下决议：《新增服务商标的通知》第四条关于过渡期的规定不合法。”参见：北京知识产权法院《行政判决书》（[2015]京知行初字第177号）。
[8]浙江省杭州市中级人民法院《行政判决书》（[2015]浙杭行终字第254号）。
参考文献：
{1}信春鹰.中华人民共和国行政诉讼法释义[M].北京：法律出版社，2014：139.
{2}李广宇.行政诉讼法逐条释义[M]，北京：法律出版社，2015：416.
{3}江必新.新行政诉讼法专题讲座[M].北京：中国法制出版社，2015：239.
{4}梁凤云.新行政诉讼法讲义[M].北京：人民法院出版社，2015：363.
{5}江必新，梁凤云.新行政诉讼法司法解释理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2015：207.

作者简介：章剑生，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，博士。
文章来源：《福建行政学院学报》2016年第3期。
发布时间：2016/8/2