关于柞水县行政执法工作的调研

关于柞水县行政执法工作的调研

    依法治国的核心和关键是依法行政，而依法行政的重点是行政执法，因此在某种程度上说，行政执法水平高低、规范与否直接影响着依法治国、建设法治政府的进程。党的十八届四中全会对行政执法工作提出了更高要求。为全面掌握全县行政执法现状，研究制定相应的改进措施，笔者进行了全面深入的调研。

    一、主要做法及成效

全县共有行政执法单位57个，其中法定行政执法单位55个，法律法规授权单位2个，依法受委托单位5个，执行法律、法规、规章共924部，共拥有行政执法权限877项，其中行政处罚625项、行政许可审批138项、行政强制61项、行政征收17项、行政确权15项、行政确认21项。现有持省政府执法证件行政执法人员860名。

   （一）抓培训，行政执法素质不断提高 。近年来，我县积极建立和完善执法机构，加强执法人员培训。2002年以来，先后近2000人次通过系统的学习培训、考试取得了行政执法资格。建立了行政执法人员学法学时登记备案和行政执法证件年检备案制度，规定行政执法人员年度学法不少于40小时。如县城管局先后组织业务人员赴安康汉滨区城管局、商洛市城管局进行学习，规范办案程序，在全县行政处罚案卷评查中，该局参评案卷被评为优秀案卷。

   （二）建制度，行政执法管理日趋规范。先后制定下发了《行政法律文书管理规定》等10余个制度，对行政执法活动实行制度约束和指导。如县国土局深入开展“法治国土”建设，建立健全巡回检查制度、案件查处制度、集体会审制度、案委会联席会审等各项制度，明确了执法责任，保障了执法效果。

   （三）提刚性，压缩自由裁量空间。为了规范行使行政处罚自由裁量权，最终确定全县20个行政处罚单位共适用法律法规规章147个、条目607个、行政处罚裁量阶次1902个，提高了自由裁量执法的“刚性”。

   （四）树典型，执法办案水平大幅提高。行政执法案卷是执法活动的真实记录和客观载体。每年如期开展案卷评查工作，在各行政执法单位自查的基础上，县法制办抽调相关行政执法单位办案骨干组成评查组，对各单位报送的行政处罚案卷进行集中联评，并将案卷中存在的问题整理后逐单位制发整改建议。自2012年以来，我县各行政执法单位自查行政处罚案卷825卷、集中联评126卷，案卷优良率达95％。

   （五）添柔性，行政执法方式不断创新。推行行政法律文书说理制度、充分听取意见制度、行政复议意见建议制度，增添执法柔性。如县工商局实行行政指导制度，通过制发行政指导提示书、行政指导约见书、行政指导告诫书，发挥事前指导、事中调解、事后监督的作用，有效理顺了情绪、增强了认识，提高了行政执法效果。

    二、主要问题

    从此次调研的情况看，虽然全县行政执法质量和效率取得了明显成效，但与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，与十八届四中全会关于严格执法的要求相比还存在不小差距，工作中还存在着一些亟待解决的问题。

   （一）宣传氛围不浓。一是法律宣传存在认识误区，没有形成全县法律宣传的整体合力。二是重执法轻普法问题比较突出。由于普法宣传工作尚未建立起专项的量化考核机制，缺乏硬约束，各执法单位对法律宣传工作重视不够、投入精力不多。三是只执法不普法的问题仍然存在。很多行政执法机关不重视执法中的法律宣传解释工作，进而引发了新的矛盾和纠纷。

   （二）程序意识不强。“重实体、轻程序”的问题还一定程度的存在，执法中不出示执法证件，违反行政处罚事先告知制度、申辩制度等法定程序，片面强调自己的管理职权和行政执法效率，漠视管理相对人的知情权和申辩权。证据意识不强，执法中不按程序规定深入现场调查、核实证据，往往造成查处违法事实不清、证据不足、适用法律错误或不当，导致行政执法因违反程序而被确认违法或撤销。

   （三）执行力度不够。“执法白条”问题还一定程度存在，特别是在城乡规划执法、土地林地保护执法方面，还存在违法行为发现迟、制止软、执行差的问题，一方面对违法行为不能及时发现，造成违法的既定事实；一方面发现后，又不能有效制止，《停止违法行为通知书》落实难，致使违法后果进一步扩大；一方面行政处罚决定下发后，地上违法建筑又不能拆除到位，使群众产生“以罚代批”错觉，引发了相互传导的“破窗效应”，严重影响了行政执法权威和效果。

   （四）督查问责不严。一是行政执法监督制度还不够健全，内审机制未建立，没有真正发挥行政执法内部监督的作用。二是行政复议的层级监督作用发挥不充分，纠错力度不大，行政复议维持率还明显偏高。三是行政执法错案追究制还未正直建立，内部偏袒保护不愿追究、上级机关力量有限难以追究、舆论压力倒逼从重追究的现象时有发生。

   （五）队伍素质不高。一是行政执法理念滞后。有些行政执法人员依法行政意识淡漠，缺乏以人为本、执法为民的观念。二是行政执法人员法律知识匮乏，执法能力和水平低。三是行政执法机关在进人、用人、考核、任免、奖惩等方面没有完全纳入法制化的轨道。

   （六）权责分解不清。虽然各行政执法单位对各自的行政执法依据、执法权限、执法责任进行了全面梳理，但梳理工作还十分粗放、缺乏系统，权责对应关系还未建立。特别是镇一级在行政执法权上存在误区，有的认为镇政府没有执法权，有的认为镇政府的执法权就是站所的执法权，县上前后两次安排的行政执法依据、执法权限梳理工作，镇一级均未进行，产生了事实上的行政执法权责盲区。

    三、对策及建议

党的十八届四中全会报告提出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”要实现建成法治政府的目标任务，必须加强和改进行政执法工作。结合我县行政执法工作实际，提出下列对策和建议。

   （一）加强宣传培训。宣传教育工作是一切工作得以顺利开展的前提和基础。一要强化考核。按照“谁执法谁普法”的要求，建立普法宣传考核体系，变“软”要求为“硬”指标，全方面营造良好的工作舆论氛围。二要明确重点。提高宣传教育的针对性，领导层面，要注重法治观念的培养，增强其依法决策意识。执法者层面，要着力解决工作能力不足的问题，提高专业化水平。社会层面，提高公众的法治意识，增强其监督执法、自觉守法的能力和水平。

   （二）严格执法程序。程序是实体的保障，没有程序的正义，就没有实体的正义。一要端正认识，增强程序意识，牢固树立程序违法也是违法的理念，严格执行告知、陈述、申辩、听证、时效、送达、执行等行政执法程序规定，充分听取当事人的陈述和申辩。二要建立行政执法程序违法纠错机制，通过内部审查、复议诉讼督查、案卷评查等途径，建立全方位的纠错机制。

   （三）强化法律执行。法律的效果要靠执行来体现，法律的权威要靠执行来维护。一要严格执法，做到事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，经得起相对人的质疑，经得起司法机关的检验。二要建立严格的行政执法结案制度。对结案率进行科学管控和考核，确保每一个行政执法案件都做到案结事了、执行到位。

   （四）从严督查问责。要使行政执法内有动力、外有压力就必须加强督查问责。一要建立行政监督办案制度，集中受理投诉举报，对有令不行、有禁不止、行政不作为、违法行政等行为集中查处。二要建立严格的层级监督问责制度。适应《行政诉讼法》修订的新变化，畅通行政复议渠道，加大案件审查纠错力度。

   （五）建设法制队伍。“徒法不足以自行”，良好的执法效果需要素质过硬的执法队伍来保障。一要严格资格准入。认真贯彻落实执法主体资格合法性审查制度，拟上岗的行政执法人员必须通过法律知识考试，考试合格取得省政府行政执法证件才能行使行政执法职责。二要强化培训提高。将培训行政执法人员作为一项经常性工作，提高人员依法办案的能力。

   （六）建立权责清单。“法无授权不可为，法定职责必须为”。一要建立行政执法权力清单。要进一步梳理本单位的行政执法依据，经县政府审核确认后，统一公布，接受监督。二要落实责任清单。对应权力清单逐一落实行政执法人员、直接领导、主要领导的责任，建立起本单位的行政执法责任清单，报县政府审查备案，并对外公布。